Danıştay, İmar Barışının İptal Edilmesi İçin Anayasa Mahkemesi’ne Başvurdu
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/1311
İçerik Başlıkları
KARARIN ÖZETİ
Herhangi bir sınırlama yapılmadan ormanlar üzerinde bulunan yapılar için de yapı kayıt belgesi verilmesinin, kanun koyucunun kuralı düzenlemesindeki “afet risklerine hazırlık” ve “imar barışının sağlanması” amacını aştığı ve kamu yararıyla bağdaşmadığı açıktır. Kanun koyucunun ormanlar üzerinde bulunan yapılar için hiçbir kısıtlama ve koşul öngörmeden yapı kayıt belgesi alınabileceğini düzenlemesi, ormanların tâbi olduğu hukukî rejimin bölünmezliği ilkesinin ihlâlidir. Bir başka deyişle, söz konusu ihlâl ormanların hukukî rejimini belirleyen Anayasa’nın 169. maddesi ile 6831 sayılı Kanun’un ilgili hükümlerinin bir kısmının uygulanması, diğer kısmının ise 3194 sayılı Kanun’un Geçici 16. maddesi gereğince uygulanamamasıdır. Açıklanan nedenlerle, Danıştay Onüçüncü ve Altıncı Daireleri müşterek heyetince yapılacak temyiz incelemesinde uygulanması zorunlu kural olduğundan, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesinin Anayasa’nın 2. ve 169. maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle bu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına karar verilmiştir.
İTİRAZ YOLUYLA ANAYASA MAHKEMESİ’NE BAŞVURULMASI KARARI
……. vekili Av. ……… tarafından, Orman Genel Müdürlüğü İstanbul Orman Bölge Müdürlüğü Kanlıca Orman İşletme Müdürlüğü’nce 30/04/2019 tarihinde kapalı teklif (artırma) usulüyle gerçekleştirilen “Adalar Orman İşletme Şefliği Amenajman Planı 13-14 Nolu Bölmeler İçerisinde Kalan ve 4,7 Ha Alanı Bulunan Zeytinlik B Tipi Mesire Yeri İşletme Hakkının 29 Yıllık Süre İçin Kiraya Verilmesi” ihalesi ile davacının, yapı kayıt belgesine sahip 2 adet yapının işletme hakkı kiralanan yerin içerisinde bulunup bulunmadığının bildirilmesi, bulunuyorsa kiralanan yerin içerisinden çıkarılmasına yönelik başvurusunun reddine ilişkin 17/09/2019 tarih ve E.1868907 sayılı Kanlıca Orman İşletme Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle Orman Genel Müdürlüğü’ne karşı açılan davada, İstanbul 9. İdare Mahkemesi’nce verilen davanın reddi yolundaki 10/12/2019 tarih ve E:2019/1970, K:2019/2561 sayılı kararının davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine oluşturulan dosya incelendi:
Dava Konusu Olay
İstanbul ili, Adalar ilçesi, Heybeliada Mahallesinde bulunan 94 ada, 30 parsel sayılı ve 47.000,00 m² yüzölçümlü, mülkiyeti Hazineye ait orman vasıflı taşınmazın mesire yeri olarak işletme hakkının 29 yıl süreyle kiraya verilmesi için ihaleye çıkılmıştır. Davacı, söz konusu taşınmaz üzerinde bulunan toplam yapı alanı 172,00 m² olan yapı için düzenlenen 06/11/2018 tarih ve SAB3P1CB numaralı Yapı Kayıt Belgesi ile yine toplam yapı alanı 72,00 m² olan yapı için düzenlenen 06/11/2018 tarih ve 4GSEE9M2 numaralı Yapı Kayıt Belgesine; davalı idare ise aynı taşınmazın toplam arsa alanı 47.000,00 m² olan yüzölçümünün tamamı için düzenlenen 13/06/2019 tarih ve 2BB3LP6F numaralı Yapı Kayıt Belgesine sahiptir. Davacı tarafından, yapı kayıt belgesine sahip 2 adet yapının işletme hakkı kiralanan yerin içerisinde bulunup bulunmadığının bildirilmesi, bulunuyorsa kiralanan yerin içerisinden çıkarılmasına yönelik davalı idareye başvuruda bulunulmuştur. Anılan başvurunun reddi üzerine, bu işlem ile kiralama ihalesinin iptali istenilmiştir.
Yargılama Süreci
Temyize konu Mahkeme kararı ile, davacı tarafından ihale konusu alan içerisinde kendilerine ait yapı kayıt belgesi bulunan yapıların da olduğu belirtilerek ihale sonucunda aldığı yapı kayıt belgelerinin fiilen hükümsüz hâle geleceğinden ve yapı kayıt belgesi bulunan binalarının ihaleyi alan kiracıya teslim edileceğinden dolayı yapılan ihalenin iptali istenilmiş ise de; öncelikle davalı idarece yapılan ihaleyi kusurlandırıcı ihale mevzuatına aykırı bir hususun tespit edilemediği, ihale konusu yerin Hazine adına kayıtlı orman vasfında alan olduğu, ihale konusu alanda yer alan Heybeliada 94 ada, 86 parsel sayılı taşınmazın, 94 ada, 66 parsel sayılı taşınmazın ifrazından geldiği, ifraz sonucu 94 ada, 86 parselin orman sınırları dışarısında bırakıldığı, 87 parselin ise orman sınırları içerisinde kaldığı, 87 parselin orman vasfıyla Hazine adına kayıtlı olduğu, davacının ise 86 parsel sayılı taşınmazın maliki olduğu, davacının yapı kayıt belgesi aldığı yapıların ise orman vasfındaki 87 parsel sınırlarında kaldığı, bu alanda kalan ve sonradan davacının yapı kayıt belgesi aldığı binalar için Adalar Asliye Ceza Mahkemesi’nin 28/12/2010 tarih ve E:2008/109, K:2010/142 sayılı kararıyla müsadere kararı verildiği ve bu kararın 12/05/2011 tarihinde kesinleştiği, yine davacının 94 ada, 30 parsel sayılı orman vasfındaki taşınmazdaki haksız kullanımı ve işgali nedeniyle Adalar Sulh Ceza Mahkemesi’nin 01/03/2013 tarih ve E:2012/82, K:2013/60 sayılı kararıyla mahkum olduğu, Adalar Asliye Ceza Mahkemesi’nin E:2018/109, K:2010/142 sayılı müsadere kararının uygulanması ve yapıların boşaltılarak tahliyesine ilişkin Adalar Orman İşletme Şefliği işleminin iptali istemiyle açılan davada, İstanbul 5. İdare Mahkemesi’nin 10/12/2019 tarih ve E:2019/1619, K:2019/2401 sayılı kararıyla davanın reddine karar verildiği, dolayısıyla davacı tarafça yapı kayıt belgesi ile korunmaya çalışılan yapıların kesinleşen mahkeme kararıyla müsaderesine karar verilen yapılar olduğu, söz konusu binaların orman vasfında kalan Hazineye ait parselde kaldığı ve alanın doğal sit alanı içerisinde olduğu, bu alanın idaresinin özel kanunlara tâbi olduğu, tüm bu nedenlerle yapı kayıt belgesine ilişkin hükümlerden yararlanamayacağı, kaldı ki aynı yapılar hakkında davalı idarece de yapı kayıt belgesi alındığı görüldüğünden, davacının aldığı yapı kayıt belgelerine dayanarak iptalini istediği ihale işleminde ve yapı kayıt belgesi aldığı yapıların ihale konusu alandan çıkarılmasına yönelik talebinin reddine dair işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemler hukuka uygun bulunarak dava reddedilmiştir.
İtiraz Yoluyla Anayasa Mahkemesi’ne Başvuruya Esas Olay
Mahkeme kararının, davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine yapılan incelemede, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesinde, afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar için beyan üzerine yapı kayıt belgesi verileceği, yapı kayıt belgesinin yapının kullanım amacına matuf olduğu, yapı kayıt belgesi alan yapılara geçici olarak su, elektrik ve doğal gaz bağlanacağı, yapı kayıt belgesinin, yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerli olacağı, üçüncü kişilere ait özel mülkiyete konu taşınmazlarda bulunan yapılar, Hazineye ait sosyal donatı için tahsisli araziler üzerinde bulunan yapılar, 18/11/1983 tarih ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde Kanun’a ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanlar, İstanbul tarihî yarımada içinde Kanun’a ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanlar ve 19/06/2014 tarih ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanun’un 2. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirlenmiş tarihi alanlarla sınırlı olarak yapı kayıt belgesi düzenlenemeyeceğinin kurala bağlandığı, ancak maddede Anayasal güvence altında bulunan ve özel mülkiyete konu edilemeyen ormanlarla ilgili herhangi bir istisnaî kurala yer verilmediği, bu hâliyle iptali istenen kuralın yapı kayıt belgesi alınmak suretiyle ormanlar üzerinde zilyetlik kurulabilmesine imkân sağlandığı anlaşılmaktadır.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesi, Danıştay Onüçüncü ve Altıncı Daireleri müşterek heyetince yapılacak temyiz incelemesinde uygulanması zorunlu kural olduğundan ve tarafların aynı taşınmaz üzerinde Yapı Kayıt Belgeleri bulunduğundan (davacı toplam 244,00 m² yapı alanı için, davalı idare toplam 47.000,00 m² arsa alanı için), Kanun hükmünün iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvuru yapılması gerekli görülmüştür.
İptali İstenilen Kanun Hükmü
3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesinin, Anayasa’nın 2. ve 169. maddelerine aykırı olduğu görüşüyle Anayasa Mahkemesine başvurulmaktadır.
İptali İstenilen Kanun Hükmünün Anayasa’ya Aykırılığının Değerlendirilmesi
Anayasa’da mülkiyet hakkının kapsamı diğer bazı maddelerde yer alan hükümlerle çerçevelenmiştir. Bu bağlamda, ormanlara ilişkin 169. ve 170. maddelerde Anayasa’nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı güvencesinin çerçevesini belirleyen kurallar yer almaktadır. Temel bir değer olarak çevrenin korunması ve herkesin çevreden eşit şekilde yararlanması hakkının bir uzantısı olarak Anayasa’nın 169. maddesinde ormanların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilerek bu alanlarda özel mülkiyet yasaklanmıştır. Bu nedenle, belli bir sürenin geçmesiyle söz konusu alanlarda özel mülkiyet edinilmesi olanaklı değildir (Erdem Yurdaer, B. No: 2012/1315, 16/04/2013, § …).
Diğer taraftan, Anayasa’nın 169. maddesinde, herhangi bir ayrıma gidilmeksizin tüm orman çeşitleri bakımından devlete koruma ve genişletme için gerekli kanunları koyma ve tedbirleri alma yükümlülüğü getirilmiş, bütün ormanların gözetiminin devlete ait olması ve hangi çeşit olursa olsun ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği belirtilmiş, dolayısıyla devlet ormanlarının işletilmesinde gözetilmesi gereken anayasal ilkeler sayılmıştır.
Orman vasıflı taşınmazlar ve bunların kullanımına ilişkin usul ve esaslar 6831 sayılı Orman Kanunu’nda düzenlenmiştir. 6831 sayılı Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrasında, “(…) her çeşit bina, ağıl ve hayvanların barınmasına mahsus yerler yapılması, tarla açılması, işlenmesi, ekilmesi ve orman içinde yerleşilmesi yasaktır.” kuralına yer verilmek suretiyle orman arazileri üzerinde yapılaşma kural olarak yasaklanmıştır. Maddenin üçüncü fıkrasında ise, savunma, ulaşım, enerji, haberleşme, su, atık su, petrol, doğal gaz, altyapı, katı atık bertaraf ve düzenli depolama tesislerinin; baraj, gölet, sokak hayvanları bakımevi ve mezarlıkların; Devlete ait sağlık, eğitim, adlî hizmet ve spor tesisleri ile ceza infaz kurumlarının ve bunlarla ilgili her türlü yer ve binanın Devlet ormanları üzerinde bulunması veya yapılmasında kamu yararı ve zaruret olması hâlinde gerçek ve tüzel kişilere bedeli mukabilinde Tarım ve Orman Bakanlığınca izin verilebileceği kurala bağlanmıştır.
6831 sayılı Kanun’un 17. maddesine göre, genel kamu hizmetlerine yönelik izinlerin ancak söz konusu maddede sınırlı olarak sayılmış belirli konularla ilgili bina ve tesislerin orman üzerinde bulunması veya yapılmasında kamu yararı ve zorunluluk bulunması hâlinde verilebilmesinin mümkün olduğu anlaşılmaktadır.
Bu noktada, ormanlar için de verilebilen yapı kayıt belgesinin hukukî niteliğinin tespit edilmesi gerekmektedir. Hukukî niteliğe ilişkin değerlendirmeler, hukuk düzeninde daha önce var olmayan, mevzuat değişikliği veya teknolojik gelişmeler neticesinde sonradan ortaya çıkan yeni hukukî durumların, hukukta var olan yerleşik kurumlarla açıklanma ihtiyacı nedeniyle yapılmaktadır. Yapı kayıt belgesi, yapının hukukî statüsünde önemli değişiklikler yaratan idarî bir işlemdir. İdarenin mülkiyetinde olan yerler üzerine inşa edilen yapılar için de verilebilen yapı kayıt belgesi tapuya dönüşünceye kadar, kişiler için hak sahipliğini ve fiili kullanmayı belirlemektedir (ÇAKIR, Hüseyin Melih, Yapı Kayıt Belgesi, İstanbul Medipol Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 5 (2), 2018, s. 43-45). Nitekim, Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun 10/06/2020 tarih ve E:2020/15-168, K:2020/394 sayılı kararında da, yapı kayıt belgesinin, ilgililer tarafından yapılan başvuru sonucu alındığı, yapının kullanılması ile ilgili bir yetki verdiği, yapının kullanımı ve zilyetliği hususunda idarî bir statü sağladığı belirtilmiştir.
Yapı kayıt belgesi, 3194 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 16. madde ile düzenlenmiştir. Maddede, özel kanuna tâbi olan orman alanlarında bireysel yarar kamu yararına üstün tutulmak suretiyle idarî bir işlem niteliğindeki yapı kayıt belgesinin alınması, ormanlar üzerinde yapıları bulunan yapı sahiplerinin hukuken zilyetlik kazanmasını sağlamıştır. Kuralda, imara aykırı yapılara ne zamana kadar geçerli olacağı belirtilmeyen su, elektrik ve doğal gaz bağlanabileceğinin öngörülmesi ve zaman içerisinde söz konusu yapıların üzerinde bulunduğu ormanların bu vasfını kaybedebileceği dikkate alındığında, yapı kayıt belgesi ormanlar üzerinde mülkiyet hakkı kazanmanın bir aracı hâline dönüşebilecektir. Dolayısıyla herhangi bir sınırlama yapılmadan ormanlar üzerinde bulunan yapılar için de yapı kayıt belgesi verilmesinin, kanun koyucunun kuralı düzenlemesindeki “afet risklerine hazırlık” ve “imar barışının sağlanması” amacını aştığı ve kamu yararıyla bağdaşmadığı açıktır.
Hukuk devleti ilkesi gereğince yasama işlemlerinin kişisel yararları değil, kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yapılması gerekir. Bir kuralın Anayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken kamu yararı konusunda Anayasa Mahkemesi’nin yapacağı inceleme, kuralın kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığını araştırmakla sınırlıdır. Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde yer alan kamu yararı kavramının Anayasa’da bir tanımı yapılmamıştır. Ancak Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarında da belirtildiği gibi, kamu yararı bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yarardır. Bu saptamanın doğal sonucu olarak da kamu yararı düşüncesi olmaksızın yalnız özel çıkarlar için veya yalnız belli kişilerin yararına olarak kural konulamaz. Böyle bir durumun açık bir biçimde ve kesin olarak saptanması hâlinde söz konusu kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşecektir (AYM, E:2018/7, K:2018/80, 05/07/2018, § …).
Kamusal hukukî rejim kuralları çerçevesinde de Anayasal koruma altında bulunan ormanların, yapı kayıt belgesine konu edilmesinin toplumsal yararla açıklanması mümkün değildir. Yapı kayıt belgesinden sağlanacak gelirle yapı stoğunun yenileneceği ve imara aykırı yapıların deprem, heyelan gibi doğal afetlerden olumsuz etkilenmesinin önleneceği ileri sürülmüş ise de, Anayasa’nın 169. maddesinde yer alan ilkelerin ormanların korunmasına yönelik genel bir kamusal yararı içerdiği açıktır. Aksi bir kabul hâlinde ise, ormanlar gibi korunması gerekli alanların yapılaşmaya açık alanlar olduğu sonucuna varılır ki, bu durumda kanunla orman alanları Anayasa’nın lafzına ve amacına aykırı olarak fiilen daraltılabilir.
Öğretide de, orman tanımı ne şekilde yapılırsa yapılsın, bu tanıma giren ve orman niteliğine sahip olan alanların yönetimi, tasarrufu ve mülkiyeti yönünden kendine has özellikleri bulunan kurallara bağlandığı kabul edilmektedir. Bu kurallar, genel sınıflandırmada statü doğurucu kurallar bütünüdür. Söz konusu kurallar bütünü, ormanların kamu ajanları tarafından yönetilmesini, işletilmesini ve kontrol edilmesini, böylece orman varlığının ve mülkiyetinin en etkin bir şekilde korunmasını amaçlamaktadır (ÜNAL, Mehmet/BAŞPINAR, Veysel, Orman Hukuku, 2017, Ankara, s. 57).
Hâl böyle iken, kanun koyucunun ormanlar üzerinde bulunan yapılar için hiçbir kısıtlama ve koşul öngörmeden yapı kayıt belgesi alınabileceğini düzenlemesi, ormanların tâbi olduğu hukukî rejimin bölünmezliği ilkesinin ihlâlidir. Bir başka deyişle, söz konusu ihlâl ormanların hukukî rejimini belirleyen Anayasa’nın 169. maddesi ile 6831 sayılı Kanun’un ilgili hükümlerinin bir kısmının uygulanması, diğer kısmının ise 3194 sayılı Kanun’un Geçici 16. maddesi gereğince uygulanamamasıdır.
Bütün bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, bakılan davaya konu kiralama ihalesi ile davacının yapı kayıt belgesine sahip 2 adet yapının işletme hakkı kiralanan yerin içerisinde bulunup bulunmadığının bildirilmesi, bulunuyorsa kiralanan yerin içerisinden çıkarılmasına yönelik yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki Mahkeme kararının temyiz incelemesinin yapılmasında uygulanacak 3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesinin Anayasa’nın 2. ve 169. maddelerine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, bir davaya bakmakta olan mahkemenin, o davada uygulanacak bir kanun hükmünü Anayasa’ya aykırı görürse ilgili kanun hükmünün iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurabileceğini düzenleyen Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddesinin birinci fıkrası gereğince, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesinin Anayasa’nın 2. ve 169. maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle bu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına; iptali istenen kuralın Anayasa’nın hangi maddelerine aykırı olduğunu açıklayan gerekçeli başvuru kararının aslının, başvuru kararına ilişkin tutanağın onaylı örneğinin, dava dilekçesi ile dosyanın ilgili bölümlerinin onaylı örneklerinin dizi listesine bağlanarak ANAYASA MAHKEMESİ BAŞKANLIĞI’NA GÖNDERİLMESİNE, 15/10/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
